2026年全国两会政府工作报告中关于城市更新的系统部署，立足我国城镇化进入存量提质发展新阶段的时代特征，锚定城市内涵式发展的核心方向，清晰勾勒出城市更新工作的全新路线图。原文提出：坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系。高质量推进城市更新， 稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造，盘活利用存量土地和闲置房屋设施，加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾 防范和救援能力。建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市。

　　对比2024年、2025年政府工作报告中城市更新的原文表述，从 “稳步实施”到“持续推进”，再到2026年明确提出“高质量推进”，三年表述的迭代升级，不仅记录了我国城市更新从试点破局到深化拓展再到系统跃升的实践历程，更标志着我国城市发展正式完成从外延式规模扩张向内涵式质量提升的战略转型，为新阶段城市更新 工作划定了核心逻辑、明确了重点任务、指明了实践路径。

　　城市发展的阶段特征，决定了城市更新的核心使命。梳理2024-2026年政府工作报告中城市更新的表述变化，其战略定位始终与我国城镇化发展进程同频共振，呈现出清晰的三阶演进脉络。

　　2024年是城市更新的民生破局之年，报告以“稳步实施城市更新行动”为总基调，核心聚焦民生工程补短板，重点部署了城中村改造、老旧小区加装电梯与停车难题破解、地下管网完善、适老化与无障碍设施建设等具体任务，落脚点是解决群众身边的急难愁盼问题，推动城市更新从顶层设计落地为普惠性的民生实践，核心是解决城市居住品质“有没有”的基础问题。

　　2025年是城市更新的系统拓展之年，报告以“持续推进城市更新”为核心导向，在民生改造的基础上，进一步拓展了更新的边界与内涵，将低效用地再开发、城市防洪排涝体系建设、地下管廊协同管理、数字化智能化基础设施建设、社区综合服务功能提升纳入重点任务，推动城市更新从单点的小区改造、工程建设，转向城市空间、基础设施、社区服务的系统治理，核心是补齐城市发展“全不全”的体系短板。

　　2026年是城市更新的质效跃升之年，报告将城市更新置于“坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系”的顶层框架之下，以“高质量推进城市更新”为核心统领，不仅延续了老旧小区、城中村改造的民生底色，更新增了存量资产盘活、城市生命线安全工程建设、创新型产业与商务社区建设、治理智慧化精细化等全新部署，最终落脚于“建设现代化人民城市”的根本目标。这一表述的根本性升级，意味着城市更新不再是新型城镇化框架下的一项具体工程，而是推动城市发展模式转型、构建现代化城市体系的核心载体，核心是破解城市高质量发展“好不好”的根本命题。

　　相较于2024、2025年的部署，2026年政府工作报告对城市更新的安排，绝非简单的内容增补，而是战略逻辑、发展模式、底线要求、价值内核的全方位升级，呈现出四大鲜明的差异化重点，构成了新阶段城市更新工作的核心遵循。

　　前两年的报告中，城市更新始终作为新型城镇化战略下的一项具体行动部署，核心围绕建设任务、工程落地展开；而2026年的报告，首次将城市更新与“城市内涵式发展”“现代化城市体系建设”深度绑定，把城市更新从单一的工程建设行为，上升为转变城市开发建设方式、优化城市发展格局的核心抓手。

　　这一定位的升级，彻底打破了过去“重建设、轻发展”“重改造、 轻运营”的路径依赖，明确了城市更新的核心目标，绝非城市空间的物理翻新，而是城市产业结构、功能品质、治理体系、人居环境的全方位内涵提升，最终指向的是大中小城市协调发展、城乡融合发展的现代化城市体系构建，为城市更新划定了“以人为本、提质增效、可持续发展”的根本原则。

　　2024年报告聚焦“改什么”，明确了老旧小区、城中村改造的具体民生事项；2025年报告聚焦“怎么统筹”，提出了低效用地再开发的系统要求；而2026年报告则直击城市发展的核心痛点，明确提出 “盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，将存量资产盘活作为城市更新的核心抓手，实现了从“工程思维”向“资产思维”的根本性转变。

　　这一部署的核心意义，在于与房地产发展新模式形成了深度联动。当前我国城市发展已告别增量扩张时代，大量存量土地、闲置房屋、低效楼宇面临功能闲置、效益低下的问题。2026年的部署，明确了城市更新要摆脱对新增建设用地、土地财政的路径依赖，通过存量空间的功能转换、业态升级、高效利用，实现土地资源的集约高效利用。 同时，通过存量商品房、闲置商办用房的盘活利用，既能补充保障性住房、社区公共服务设施供给，也能有效化解房地产存量风险，构建 “存量盘活-功能优化-民生改善-产业升级”的可持续发展闭环。

　　前两年的报告中，城市安全相关部署始终围绕基础设施补短板展开，2024年聚焦地下管网完善，2025年聚焦防洪排涝体系、地下管廊协同管理，均属于城市基础设施的配套性建设；而2026年报告首次明确提出“加强城市基础设施生命线安全工程建设”，并专门强调 “提升高层建筑火灾防范和救援能力”，将城市安全从“配套工程” 升级为城市发展的“生命线工程”，实现了从“补短板”到“筑底线” 的质的飞跃。

　　这一部署精准回应了当前城市发展的突出安全风险。随着我国城镇化率持续提升，城市高层建筑数量不断增加，老旧管线老化、基础设施承载力不足、消防安全隐患等问题日益凸显，成为城市高质量发 展的突出短板。2025年香港大火的惨痛教训，更凸显了高层建筑消防安全治理的紧迫性。在此背景下，2026年的部署聚焦高层建筑消防安全这一群众关切、高频发生的具体风险点，实现了安全治理宏观统筹与微观落地的有机结合，将“韧性城市”建设从理念转化为可落地、可检验的具体任务，筑牢了城市高质量发展的安全底线。

　　前两年的城市更新部署，核心聚焦居住空间的品质提升，重点围绕老旧小区改造、社区配套完善、适老化无障碍设施建设等居住民生需求展开；而2026年报告突破性地提出“建设创新型产业社区、商 务社区”，并同步部署“推动城市治理智慧化精细化”，将城市更新的边界从居住空间拓展到产业空间、商务空间、治理体系，实现了“居住-产业-治理”全链条的价值升级。

　　这一拓展，让城市更新从单一的民生工程，升级为城市经济高质量发展的新引擎。通过创新型产业社区、商务社区建设，能够有效盘活老旧厂房、低效楼宇等存量空间，推动城市空间与创新要素、产业资源的精准匹配，为实体经济发展、创新创业活力释放提供空间载体， 破解了过去“产城分离”“职住不平衡”的突出问题。同时，将城市治理智慧化精细化与城市更新同步部署，实现了“建设与治理一体化”，避免了“重建设、轻管理”的传统弊端，推动城市更新从“空间改造”向“长效运营治理”的全周期转型，最终落脚于“现代化人民城市”的根本目标，让城市更新的成果既惠及民生，也赋能城市长远发展。

　　2026年政府工作报告对城市更新的系统部署，为新阶段城市更新工作划定了清晰的行动纲领。贯彻落实两会精神，高质量推进城市更新，必须始终坚守人民城市理念，牢牢把握内涵式发展的核心要求， 跳出传统工程建设的思维定式，以系统思维推动城市更新走深走实。

　　一是要始终坚守人民城市的根本立场，把群众需求贯穿更新全流程。城市更新的核心是“人”，而非“城”的物理翻新。要坚决杜绝大拆大建、面子工程，坚持“一村一策”“一小区一策”，充分尊重居民意愿，聚焦群众急难愁盼，把老旧小区改造、城中村更新与完整社区建设结合起来，让更新成果真正惠及于民，让城市更新始终成为暖民心、惠民生的民心工程。

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　　二是要牢牢把握内涵式发展的核心方向，构建可持续的市场化更新模式。要彻底摆脱对增量开发、土地财政的路径依赖，以存量土地和闲置房屋设施盘活为核心，完善土地用途转换、产权归集、过渡期政策等配套支持，鼓励社会资本、房地产企业从“开发主体”向“城 市运营主体”转型，探索“更新-运营-收益”的市场化闭环，推动城市更新实现可持续发展。

　　三是要始终筑牢城市安全的生命线，实现发展与安全的动态平衡。要把城市安全贯穿城市更新全生命周期，既要以城市基础设施生命线安全工程为抓手，加快老旧管线、消防设施等安全隐患整改，也要聚焦高层建筑消防安全等重点领域，完善防范救援体系，提升城市本质安全水平。同时，要将安全韧性要求融入城市规划、建设、治理的各个环节，真正打造让群众安心的安全城市。

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　　四是要坚持产城人融合发展的路径，激活城市高质量发展新动能。 要打破居住空间与产业空间的壁垒，通过创新型产业社区、商务社区建设，推动存量空间与创新产业、现代服务业的深度融合，完善职住平衡的城市空间格局。同时，以城市更新为契机，推动城市治理智慧化精细化，实现城市空间提质、产业升级、治理增效、民生改善的有机统一，真正建设好人、城、产和谐共生的现代化人民城市。

　　城市更新，是城市发展的永恒课题，更是践行以人民为中心的发展思想的生动实践，是投资于物和投资于人的紧密结合点。2026年两会关于城市更新的部署，开启了我国城市内涵式发展的全新篇章。 唯有始终坚守人民城市理念，以高质量发展为统领，以系统思维推进各项工作落地，才能让城市更宜居、更韧性、更智慧，更有温度，为新型城镇化高质量发展注入源源不断的动力。